LA MODERNA CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS EN ESPAÑA. Desde los Borbones hasta el siglo XX

Un trabajo de Tarik Bermejo

La época de los primeros Borbones

La llegada de los Borbones de la mano de Felipe V produjo un cambio en el modelo de Estado. Se propugnó el colbertismo; dicho de otra forma, el Estado participa activamente en las actividades económicas. En el ámbito de las carreteras, los hechos más llamativos fueron dos:

• La creación del cuerpo de ingenieros del ejército, encargándoseles el estudio del estado de los caminos existentes.
• La aparición del Reglamento general expedido por Su Majestad el 23 de abril de 1720, para la Dirección y Gobierno de los Oficios de Correo Mayor y Postas de España en todos los viajes que se hicieren. En él se desarrolla una red de caminos muy a gusto del nuevo poder, planificando y ejecutando una red radial con origen en Madrid, y destino en los extremos del país, completada por ramificaciones menores para servir a otros puntos.

De este tiempo son los conocidos caminos reales entre Guadarrama y El Espinar y entre Reinosa y Santander. El primero salvaba el Puerto del León, y al segundo, estudiado por el ingeniero Sebastián Rodolphe, se le considera como la primera obra moderna de carretera que existe en nuestro país, empezándose a construir en 1749. Si bien estos primeros caminos tenían una función puramente comercial (en el caso del camino entre Reinosa y Santander era servir a hacienda para recaudar impuestos por el tránsito) su construcción sirvió para relanzar el florecimiento comercial e industrial en el interior del país, hasta entonces poco desarrollado por las malas comunicaciones.

FIGURA 1: señal indicadora en el camino de Reinosa a Santander, y monumento al león en el Puerto de Guadarrama. Fuente: blog «Carreteras Históricas» y archivo propio.

La preocupación sobre los trazados, firmes y financiación de los nuevos caminos se vio cristalizada en 1755, cuando apareció el Tratado legal y político de caminos públicos y posadas, de Fernández Mesa; en él se aborda la construcción histórica de caminos por parte de los romanos, así como la financiación, decantándose por la inversión por parte de la corona. Finalmente comenta la técnica en la construcción de caminos, detallando los distintos estratos, pavimentos y obras de fábrica.

Pero la problemática de la incipiente red no se abordó realmente hasta la llegada de Carlos III al trono. Su programación correspondió a Bernardo Ward, que en sus viajes al extranjero entre 1750 y 1754 (por encargo de Fernando VI) recopiló abundante información, con el fin de estudiar soluciones para promover el avance técnico y económico. Su obra, Proyecto Económico, data de 1762, y se puede considerar como el origen del trazado de las actuales carreteras. En el informe admitía la necesidad de unos buenos caminos, porque «los transportes en carro cuestan la tercera parte que los hechos a lomo». El objetivo fundamental era construir caminos carreteros, transitables para carros, carretas y demás vehículos similares, no obstante al no ser importante la velocidad, no se establecían parámetros determinantes del trazado, tan sólo que se dispusiera de una plataforma más o menos regular, resistente a los agentes atmosféricos, estableciendo para ello la construcción de obras de fábrica en ríos y vados importantes. Por razones de funcionalidad las nuevas carreteras se construirían desde la salida de cada pueblo hasta la entrada del siguiente, dando lugar a las travesías, que a la vez servirían como continuidad. En terreno llano o poco ondulado se desarrollarían en línea recta, y en montañosos se intentaba buscar la compensación transversal de las explanaciones.

Lo más conocido de su obra fue la programación de las seis carreteras radiales básicas de la red española, que coinciden con la red de postas de 1720. La obra de Ward no se publicó hasta 1762, pero sus ideas debieron circular por los despachos, ya que según un Real Decreto de 10 de junio de 1761, se consignaban casi trescientos mil reales mensuales para la construcción de nuevas carreteras, financiadas con un impuesto a la sal. Inicialmente comprendía los siguientes itinerarios:

1. Itinerario Nordeste: Madrid-frontera francesa por Aragón y Cataluña.
2. Itinerario de Levante: Madrid-Ocaña-Albacete-Valencia.
3. Itinerario de Andalucía: Madrid-Bailén-Córdoba-Cádiz.
4. Itinerario Noroeste: Madrid-Tordesillas-Lugo-A Coruña.

A esta red inicial se añadieron los itinerarios norte (Madrid-Irún) y suroeste (Madrid-Badajoz).

FIGURA 2: el Real Decreto del 10 de junio de 1761 preveía cuatro itinerarios radiales, para comunicar Madrid con la costa y con Francia por Cataluña. Fuente: blog «Carreteras Históricas».

El ritmo de construcción de estos nuevos caminos afirmados fue al principio muy lento. Hacia 1800 existían solamente unos 2000 kilómetros de nuevos caminos afirmados, de los que las tres cuartas partes se concentraban en tramos radiales. Debemos recordar que la labor del Gobierno, en un cambio político hacia un Despotismo Ilustrado (recogido bajo el lema «Todo para el pueblo pero sin el pueblo»), además de la construcción de estos caminos «rurales», también se concentraba en la mejora y renovación del viario en las ciudades. Aunque tienen un claro factor urbanístico, la construcción de ciertas calles, como la calle Alcalá o la calle Sevilla en Madrid, esconden una mejora general en la vialidad urbana, ya que liberaba y mejoraba el tránsito de carros en la Puerta del Sol, en una época en la que reinaba el caos debido al entramado urbano medieval, junto a una altísima concentración de población en un espacio construido tan pequeño.

La inestabilidad política que caracterizó el siglo XIX, así como las sucesivas guerras ocurridas en nuestro territorio (Guerra de Independencia y Guerras Carlistas) hizo que hasta la década de los 50 no hubiera un ritmo adecuado de construcción de carreteras, superándose la finalización de 300 kilómetros de carreteras al año. A partir de esta fecha el esfuerzo de la administración se orientó hacia la construcción de carreteras de tercer orden, superando en kilómetros a la red de primer y segundo orden.

FIGURA 3: mapa que muestra los caminos existentes en el año 1838 en España. Fuente: Carte itineraire d’Espagne.

Los Planes de Carreteras y la llegada del ferrocarril

Fue una Orden de la Regencia del 30 de noviembre de 1840 la que sentó las bases para la elaboración del que sería el Primer Plan General de Carreteras aprobado en España. En ella se señalaba la tarea indispensable de elaborarlo con el fin de resolver los problemas de conclusión de caminos y la conservación de los existentes, si bien la finalidad última era la de conocer los puntos de recaudación, los aranceles aplicados y el mejor sistema para conseguir una gestión impositiva óptima. Por una Circular, el 19 de junio de 1841 se encomendaba a los ingenieros responsables de las unidades una descripción general del estado de las carreteras que tenían a su cargo, con objeto de elaborar un programa específico de restauración y conservación. Para ello se ordenaba el envío a la Dirección General de Caminos de proyectos y presupuestos para la conservación de la carretera.

Aunque el ferrocarril se había instalado en España en 1848, la aprobación el 3 de junio de 1855 de la primera Ley General de Ferrocarriles supuso el despegue definitivo de la red ferroviaria española, contando a finales de 1875 más de 5800 kilómetros de longitud. Este nuevo medio de transporte suponía una revolución en los transportes terrestres, ya que por velocidad, regularidad, capacidad de transporte de mercancías y tarifas suponía un serio competidor de la carretera, entonces transporte de tracción de sangre.

Los sucesivos gobiernos apoyaron firmemente el nuevo transporte, y a partir de ese momento y hasta prácticamente los años cincuenta del siglo XX se buscó la supeditación de la carretera al ferrocarril. La Ley de 7 de mayo de 1851, conocida como Ley Arteta, dividió las carreteras de la Península en generales, transversales, provinciales y locales, atendiendo a la disposición de los trazados y el tamaño de los núcleos de población que atravesaba; sin embargo no se hacía referencia alguna al Primer Plan General de Carreteras. Esta Ley tuvo escasa vigencia temporal, ya que el 22 de julio de 1857 se aprobaba la Ley Moyano. Dividía los caminos de la Península e islas en vías de servicio público y vías de servicio particular, pudiendo tener las primeras la categoría de primero, segundo y tercer orden. Las de primer orden estaban formadas por las carreteras declaradas generales, junto a los ramales que, partiendo de una radial o un trazado ferroviario, se dirigieran a capitales de provincia, departamentos de marina o aquellas que conectaran dos o más ferrocarriles pasando por un núcleo urbano con una población mayor a los 20 000 habitantes. Las de segundo orden estaban compuestas por las carreteras que enlazaran dos capitales de provincia y por aquellas que partieran de un ferrocarril o una carretera de primer orden terminara en una localidad mayor de 10 000 habitantes. Para finalizar, las carreteras de tercer orden eran las que no cumplían los requisitos citados anteriormente y conectaran a dos o más poblaciones.

Respecto del Plan General de Carreteras, contenía los preceptos siguientes:

• El Ministerio de Fomento, oyendo a las Diputaciones Provinciales, procederá a formar un Plan General de Carreteras en el que sea tenido en cuenta el sistema de ferrocarriles, a fin de distribuir convenientemente las tres clases de carreteras contempladas por la Ley.
• No podrá procederse a la clasificación de ninguna carretera sin la elaboración de un anteproyecto, que tiene que someterse a información pública y supervisión del Consejo Provincial y la Junta Consultiva de Caminos.
• No puede iniciarse la construcción de una carretera sin hallarse debidamente clasificada.
• La clasificación de las carreteras de primer orden debe hacerse por Real Decreto, previo acuerdo del Consejo de Ministros; las de segundo orden por Real decreto expedido a propuesta del Ministro de fomento, y las de tercero, por Real Orden.

Finalmente el Primer Plan General de Carreteras se aprueba por Real Decreto de 7 de septiembre de 1860, cumpliendo el mandato de la anterior Ley.

El Plan consistía en un catálogo de las carreteras que se consideraban que debían estar a cargo del Estado, distribuidas por provincias, en referencia a su denominación y a los puntos geográficos de origen y destino. Comprendía así una longitud de 34 353 kilómetros.

Si la política de subordinación al ferrocarril había sido explícita en el Primer Plan General de Carreteras, lo sería aún más con la aprobación del Segundo Plan General de Carreteras por Real Decreto de 6 de septiembre de 1864. En el preámbulo se afirmaba que el Plan de 1860 había introducido grandes y positivas mejoras en los servicios de carreteras, generando una gran riqueza las cuantiosas sumas invertidas. Sin embargo, y debido a la existencia de unos 7000 kilómetros de ferrocarril, se hacía necesaria la elaboración de este nuevo Plan con objeto de incluir carreteras para atravesar aquellas comarcas que no estuviesen suficientemente atendidas, así como para suprimir las carreteras que fueron o iban a ser reemplazadas por los caminos de hierro, llevando a éstos los productos que necesitaban para ser explotados con ventaja. Este nuevo Plan no expresaba la longitud de cada carretera ni aludía al número total de kilómetros que comprendía, simplemente enumeraba las carreteras a cargo del Estado, agrupándolas por provincias y clasificándolas en cada uno de los tres tipos.

No contentos con ello, los autores de la Memoria presentada al Gobierno por la Comisión Especial encargada de proponer el Plan General de Ferrocarriles (1867), afirmaban en ella, respecto de las carreteras, lo siguiente:

1. En la elección de la traza de la carretera debe primar la conexión con la red de ferrocarriles de los centros productores o consumidores de alguna importancia.
2. Las carreteras que vayan paralelas a una línea férrea no deben admitirse en el Plan General de Carreteras del Estado, a excepción de las provinciales en interés de un mejor sistema de comunicaciones.
3. El ancho de las carreteras nuevas debe ser el de las de tercer orden.
4. En la ejecución de carreteras se deben adoptar cuantas economías sean posibles.

Con este informe en la mano, el entonces Ministro de Fomento José Echegaray dispuso el abandono por parte del Estado de treinta y ocho tramos de carreteras, por medio de una Orden de Regencia el 7 de abril de 1870. Totalizaban unos 2600 kilómetros, entre los que destacan:

• Carreteras de primer orden: 1765 kilómetros, destacando los 390 kilómetros de la carretera de Madrid a la frontera francesa por la Junquera, o los 312 de la de Madrid a Cádiz.
• Carreteras de segundo orden: 728 kilómetros, siendo relevante los 139 kilómetros de Logroño a Zaragoza.
• Carreteras de tercer orden: 106 kilómetros, como los casi 40 kilómetros entre Ciudad Real y Puertollano.

La intención del Gobierno era que estos tramos fueran gestionados por otras entidades, y se citan a los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y particulares, ya que al estar duplicados con tramos de ferrocarril no debían ser mantenidos. Por suerte unos 1770 kilómetros quedaron a cargo de las Diputaciones, pero éstas, asfixiadas económicamente, solo podían mantenerlas gracias sobre todo a los materiales sobrantes que quedaron cuando se transfirieron. A pesar del abandono, el tránsito por estas vías no paró, lo que causaba un gran perjuicio al encontrarse en unas condiciones de conservación lamentables. En un artículo de la Revista de Obras Públicas se cifraban las reparaciones necesarias en unos cinco millones de pesetas, cuando antes del abandono el mantenimiento no hubiera costado más de un millón.

Tras la restauración borbónica, la Ley de 29 de diciembre de 1876 establece nuevas bases para las obras públicas. Una de ellas, la referente a carreteras, recogía que «el Gobierno formará oportunamente los planes generales de las obras públicas que hayan de ser costeadas por el Estado, presentando a las Cortes los respectivos proyectos de Ley en que aquéllas se determinen y clasifiquen por su orden y preferencia». De esta forma se daba vía libre a la aparición del que sería el Tercer Plan General de Carreteras, por medio de la Ley de 4 de mayo de 1877, y su Reglamento, aprobado en agosto de ese mismo año.

Este Tercer Plan clasificaba las carreteras de servicio público en cinco grupos dependiendo de la entidad que las financiaba: el Estado, las provincias, los municipios, los particulares o por financiación mixta. Para las estatales, las carreteras serían de primer, segundo o tercer orden.

1. Primer orden: aquellas vías que desde Madrid se dirijan a las capitales de provincia y a los puntos más importantes del litoral y las fronteras, o bien aquellas que partan de algún ferrocarril o carretera de primer orden y llevaran a los puntos antes mencionados; las de enlace de dos o más ferrocarriles que pasen por un pueblo con una población superior a los 15 000 habitantes, así como las de unión de dos o más carreteras de primer orden cuando cruzaran alguna capital de provincia o centro generador de tráfico con una población mayor de 20 000 habitantes.
2. Segundo orden: las que unan dos capitales de provincia, las que enlacen un ferrocarril con una carretera de primer orden, o bien las que partan de un camino de hierro o una carretera de primer orden terminen en un pueblo cabeza de partido judicial que tuviera más de 10 000 personas.
3. Tercer orden: las no incluidas en las otras categorías.

Lo más significativo fue la recuperación de los tramos abandonados en 1870 siempre y cuando formaran parte del nuevo Plan, estableciéndose un programa de reparaciones en función de las disponibilidades presupuestarias.

El Plan de 1877 pronto naufragó. Desde un punto de vista histórico las explicaciones han sido numerosas, pero podemos concentrarlas en una: el exceso de carreteras incluidas a construir o mantener con un presupuesto tan bajo. Los diputados de diferentes distritos utilizaron como arma electoral la construcción de las vías; tanto fue así que las carreteras prometidas superaban con creces las que estaban en proyecto. A pesar de todas las vicisitudes acaecidas en las últimas década de siglo, la red alcanzaría en 1900 los 36 306 kilómetros de longitud, con una media de construcción de alrededor de 590 kilómetros al año.

FIGURA 4: carretera de Madrid a Valencia por Las Cabrillas (puerto de Contreras) hacia 1867. Fuente: Biblioteca Nacional.

La Normativa e innovaciones en el siglo XIX

A lo largo de este siglo se dictaron numerosas disposiciones acerca de los caminos, aunque pocas de ellas tuvieron el carácter de una norma técnica. De éstas, la primera es una Circular de 1846 con instrucciones y formularios para redactar proyectos de caminos, y en 1859 apareció por primera vez una colección para la construcción de tajeas y alcantarillas.

El Reglamento de la Ley de Carreteras de 1877 fija su anchura de la siguiente manera:

ELEMENTO	PRIMER ORDEN	SEGUNDO ORDEN	TERCER ORDEN
Firme	5,5 metros	5,0 metros	4,5 metros
Paseos laterales	2,5 metros	2,0 metros	1,5 metros
Total	8,0 metros	7,0 metros	6,0 metros

El 11 de julio de 1886 se aprobó un nuevo pliego de condiciones generales para las contratas de obras públicas, el 26 de julio los formularios para los proyectos de carreteras y el 24 de agosto la instrucción que desarrolla el pliego.

En lo referente a legislación, además de los planes de carreteras, el último tercio de siglo está plagado de leyes, entre las que destacamos:

• Ley de ensanche de poblaciones de 1876 (reglamento del 19 de febrero de 1877).
• Ley de expropiación forzosa de 10 de enero de 1879, y su reglamento de 13 de junio.

La principal creación tecnológica que tuvo lugar en materia de firmes en este siglo fue el empleo de piedra machacada, siguiendo los principios de diseño que el ingeniero escocés John McAdam había propugnado. Y es que las vías construidas hasta entonces dejaban de estar practicables en épocas de lluvia o nieve, provocando enormes pérdidas de tiempo; además los vehículos de tracción animal eran capaces de arrastrar menores cargas. La utilización del macadam supuso una verdadera revolución, aunque al poco tiempo también se descubrieron los defectos: el paso de vehículos cargados producía enormes ondulaciones, y las llantas metálicas de los carruajes inducían la aparición de baches y polvo. Para intentar solucionar el problema del polvo algunos tratadistas, como Javier Barra en su obra Memoria sobre la construcción del pavimento o firme de los caminos, proponen la extensión de arcilla en la superficie para que fuera embebida por la piedra en épocas secas dando así mayor compactación; sin embargo aunque con ello se reducía el polvo, el material arcilloso provocaba el prematuro deterioro del firme.

FIGURA 5: la utilización del macadam en los trazados viarios supuso un verdadero hito, al mejorar la vialidad en cualquier época del año, pero especialmente durante las estaciones húmedas. Fuente: internet.